Tinjauan Yuridis atas Kepmen 29 Tahun 2001 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksana

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Gagasan kesejagatan paling mondial di tengah berlangsungnya gelombang krisis yang tak kunjung usai di penghujung adab ke – 20 dan di awal abad – 21 adalah munculnya kerangka epistemik baru sebagai hasil revisi dari kerangka epistemik lama yang mengasumsikan bahwa arena global sebagai jalan raya ekonomi yang bebas dari gesekan sosial maupun politik, dinilai menjadi arena publik yang hangat diperdebatkan pada konteks zaman hari ini. Kerangka epistemik yang relatif baru ini lazimnya disebut tata pemerintahan yang lebih baik (good governance) dimana “tata ekonomi politik global” dan “demokratisasi” menjadi kategori determinannya.

Good governance memuat prinsip-prinsip dasar mengenai tata ekonomi, politik, hukum dan birokrasi yang menekankan pada adanya harmonisasi hubungan secara efektif di antara ketiga arena makro, yaitu negara, pasar dan masyarakat sipil. Pada satu sisi good governance mengasumsikan akan menorehkan sejumlah pemikiran baru dalam penataan ekonomi politik pemerintahan sebagai konsekuensi logis atas keterpurukan tatanan ekonomi, politik, hukum dan sosial-budaya pada level pemerintahan di masa periodesiasi rezim otoriter orde baru. Namun pada sisi lain good governance juga menjadi problematis ketika ketiga arena makro, negara, pasar dan masyarakat sipil mengalami inkonsistensi hubungan yang kurang berimbang. Adalah suatu kondisi yang mengkhawatirkan ketika ketiga arena makro ini tidak menemui titik hubungan akseleratifnya dalam gugus harmonisasi.

Keterpurukan ekonomi, hukum, politik maupun dimensi sosial lainnya adalah ditandai oleh perusakan secara sistematis prinsip dasar institusional manajemen pengelolaan dan distribusi sumber ekonomi, politik maupun hukum pada tatanan pemerintahan. Sejalan dengan keterpurukan tersebut, pada agregasi ruang dan waktu yang hampir bersamaan pemerintahan rezim orde baru dalam kondisi politik tertentu, menemui keruntuhannya pada tahun 1998 oleh tekanan politik lembaga keuangan dunia dan desakan pro demokrasi yang teramat luar biasa. Pada sisi inilah gelombang demokratisasi balik ketiga menemui momentum historisnya ketika rezim otoriterisme orde baru berakhir. Gelombang demokratisasi dalam konteks ini lebih dipahami sebagai sekelompok transisi dari pemerintahan otoriterisme ke pemerintahan demokratis. Sayangnya, momentum historis ini bukannya secara otomatis menuju pada fase konsolidasi demokrasi namun justru boleh jadi menyiratkan kondisi “ketidakmenentuan” dan “ketidakmungkinan”.

Pada banyak negara yang pernah mengalami fase transisi, prosedur-prosedur politik ataupun aturan-aturan hukum menjadi tidak menentu dan senantiasa mengalami perubahan sesuai dengan konteksnya. Ini adalah karakter bagi setiap negara bangsa yang pernah mengalami transisi sehingga pada titik tertentu demokratisasi tidak menemui momentumnya untuk mewujud kedalam tata ekonomi politik pemerintahan yang relatif memadai. Menjadi suatu kekeliruan ketika fase transisi dipandang secara linear dan dinamis, dimana proses transformasi politik akan berujung pada konsolidasi demokrasi. Asumsi seperti ini juga ada benarnya ketika kesepakatan-kesepakatan bersyarat mengenai prosedur-prosedur politik ataupun aturan-aturan hukum telah cukup memadai untuk terjadinya konsolidasi demokrasi, tetapi konsolidasi demokrasi juga tidak akan tercapai ketika prosedur-prosedur politik maupun aturan-aturan hukum relatif tidak demokratis. Implikasinya kemudian adalah fase transisi pada kebanyakan negara hampir kurang berhasil mewujud namun justru yang terjadi adalah kembalinya rezim otoriterisme (reotoriterisme).

Patut dipahami, bahwa transisi yang terjadi bukan hanya berlangsung pada ranah ekonomi dan ranah politik tapi juga pada tata pengaturan hubungan antara pusat dan daerah. Pada sisi ini transisi Indonesia patut dilabeli dengan Transisi Sistemik. Runyamnya permasalahan, kompleksitasnya serta ketidakpastian yang selalu menyertai transisi membuat penyikapan akan transisi membutuhkan pandangan sekaligus agenda yang komprehensif untuk mengantarkan bangsa ini pada pencapaian tujuan ideal transisi yaitu Pertumbuhan dalam Konsolidasi Demokrasi yang terdesentralisir.

Problemnya kemudian beberapa penilaian tentang transisi di Indonesia menunjukkan belum terarahnya agenda transisi pada pencapaian tujuan ideal transisi. Rendahnya pertumbuhan Ekonomi (3,6% pada tahun 2002), minimnya partisipasi masyarakat pada level kualitatif dan lemahnya partai politik dalam kinerja, yang lebih mengarah pada pelayanan elit lokal menjadi kenyataan kuldesak transisi Indonesia. Fenomena ini menyiratkan masih tertatih-tatihnya bangsa ini kalau tidak mau mengatakannya mundur dalam hal pencapaian tujuan ideal transisi.

Salah satu kendala yang menyebabkan munculnya fenomena ini adalah masih lemahnya penguatan masyarakat sipil di Indonesia. Hal ini disebabkan oleh historisitas hubungan antara negara dan masyarakat sipil di Indonesia yang selalu diwarnai oleh pembunuhan secara sistematis terhadap masyarakat sipil dan perannya. Padahal prasyarat dari Demokrasi, Pertumbuhan Ekonomi yang ideal adalah berdayanya masyarakat sipil yang menjadi mitra sekaligus unsur korektif bagi negara dan pasar.

Mengembalikan bangsa ini ke dalam koridor transisi yang tepat berarti melakukan pemberdayaan pada masyarakat sipil dan perannya. Lemahnya kesadaran politik masyarakat akibat historisitas hegemoni dan dominasi negara yang begitu lama dan dominan menjadi titik tolak bagi upaya penyadaran masyarakat sipil akan eksistensi, hak, dan peranannya dalam kehidupan berbangsa bernegara. Berdayanya masyarakat sipil yang ditunjukkan melalui kemampuannya dalam menjadi mitra sekaligus unsur korektif bagi kelembagaan lain menjadi tujuan dari proses ini. Salah satu titik tekan bagi proses ini adalah kemampuan masyarakat mengintegrasikan pola pikir dan tindakan lewat pendidikan politik dan program partisipatif dalam aktivitas politik. Atau paling tidak yang lebih esensial adalah mengembalikan kedaulatan tersebut dimana kedaulatan itu ber-Rahim.

Sebagai suatu kategori konsep, pemerintahan demokratis sering diperlawankan dengan otoriterisme yang ciri dominannya terletak pada adanya struktur politik yang sentralistik, struktur politik yang hirarkis dan hegemonik yang dalam kondisi politik tertentu pemerintah akan menjadi kekuatan otonom (otonomi negara) dalam setiap perumusan dan penentuan kebijakan publik. hal paling menarik perhatian pada momentum transisi adalah perubahan tata politik pemerintahan yang sentralistik ke pemerintahan desentralistik. Sayangnya, pergeseran atas konsep ini tidak dibarengi dengan format pengelolaan manajemen keuangan secara memadai bagi daerah dalam praksis politiknya, yang berujung pada munculnya konflikasi yang tak kunjung selesai diperdebatkan hingga konteks hari ini.

Untuk memberikan penegasan identitas atas proses transformasi tersebut, maka pada tahun 1999 momentum perubahan tersebut menemui zamannya ketika rezim B.J. Habibie mengambil inisiatif dengan mengeluarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah sebagai jawaban atas tuntutan teritorial lokalitas (daerah) yang menghendaki adanya transformasi politik dalam pemerintahan. Hal yang paling relevan dalam konteks ini adalah isu keadilan dinilai menjadi faktor determinan mewarnai perdebatan antara pusat dan daerah. Penting untuk dicatat bahwa persoalan “hak” dalam konteks otonomi daerah adalah selalu menjadi reinterpretasi antara masalah moral dan standar universum dengan kondisi struktural masyarakat.

Otonomi daerah bukan hanya menuntut perlunya peningkatan kualitas pelayanan kepada masyarakat tetapi jauh dari memadai mendorong tumbuhnya prakarsa dan kreatifitas lokal untuk mewujud pada proses kemandirian dan kompetisi secara adil. Pada sisi inilah, harus dibarengi suatu tatanan politik, ekonomi dan hukum yang kondusif dalam penyelenggaraan sistem pemerintahan yang transparan, akuntabel, responsibility, partisipatif, profesionalitas, efisiensi dan penghargaan terhadap prinsip penegakan hukum yang konsisten.

Meskipun otonomi daerah bukan termasuk kategori relatif baru di Indonesia, namun paling tidak dapat digambarkan bahwa penyelenggaraannya masih menemui kendala yang tak kunjung usai diperdebatkan. Hal yang paling relevan untuk menggambarkan kondisi tersebut terletak pada kegagalan memahami otonomi daerah secara memadai. Sebagai suatu konsep terkini otonomi daerah sering diinterpretasikan berdasarkan kepentingan sesaat yang melihat otonomi daerah tidak lebih dari sekadar kebutuhan lokalitas semata dengan tidak mengedepankan sisi universumnya. Paling penting untuk dikemukakan bahwa konsep otonomi daerah sering dilihat sebagai sesuatu yang bergerak secara mekanis yang lebih banyak diilhami oleh pemikiran ala Newtonian, yang menekankan pada kekakuan struktural dimana fleksibilitas dan reflektifitas tidak dilihat sebagai determinan paling menentukan.

Otonomi daerah dalam konsepsi seperti ini berarti melihat organisasi penyelenggaraan negara terutama pada level daerah sebagai instrumen semata untuk mengendalikan semua komponen yang inheren pada organisasi, dimana sisi materialnya lebih dipandang sebagai kategori determinasinya. Padahal organisasi penyelenggaraan negara – daerah, secara substansial lebih ditujukan pada penyerupaan “entitas organis”, yang memuat beragam komponen dan senantiasa membangun interaksi secara dinamis. Untuk menggambarkan konsepsi berpikir seperti ini, maka sangat relevan dengan yang dilukiskan oleh Mappadjanjti Amien dalam sains barunya (new sciences), dikatakan bahwa kunci pemahaman terhadap hakikat alam semesta (dalam hal bukan hanya berupa fenomena fisik saja, tetapi juga termasuk fenomena sosial) terletak pada interkoneksitas antar obyek atau komponen, bukan pada keberadaan komponen itu sendiri, seperti selama ini dipahami sebagai pengejewantahan paradigma Newtonian. (Mappadjanjti Amien, 2002:1)

Perspektif seperti yang dikemukakan di atas menekankan signifikansi penyelenggaraan otonomi daerah harus dikonstruk ke dalam komunitas epistemik yang pada gilirannya mewujud secara memadai dalam tata politik pemerintahan di daerah, terutama pada sisi manajemen pengelolaan anggaran daerah yang belum terpola secara sistematis pada kerangka kerja pemerintah daerah. Manajemen pengelolaan anggaran daerah sepertinya belum menemui momentum historisnya oleh ketiadaan format pengelolaan anggaran yang relatif belum memadai dan lemahnya kompetensi sumber daya sosial (resource social of competention) dari penyelenggara otonomi daerah. Fenomena global yang sering ditemui di banyak daerah adalah kecenderungan inefisiensi kinerja, efektivitas kinerja, efisiensi kinerja  maupun keterlambatan penyusunan anggaran dan belanja daerah yang dinilai menjadi kategori determinan menghambat proses perencanaan pembangunan daerah, berikut pengalokasian dan penetapan sumber daya, yang dinilai cenderung inefisiensi. Praktek ekonomi politik seperti ini relatif dapat ditemui pada hampir daerah di Indonesia, terutama daerah yang dinilai belum siap berotonomi.

Keterlambatan penyusunan anggaran daerah lebih banyak dipengaruhi oleh konflikasi teknis oleh instansi teknis di daerah dalam pengajuan daftar usulan proyek (DUP) yang tidak konsisten dengan estimasi waktu yang seharusnya. Padahal ada banyak literatur yuridis yang menyajikan mengenai prosedur-prosedur penyusunan anggaran pendapatan dan belanja negara/daerah semisal yang termaktub dalam Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 23 ayat 1 (hasil amandemen ke-3) disebutkan bahwa :

“Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ditetapkan tiap-tiap tahun       dengan undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak       menyetujui anggaran yang diusulkan pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun lalu”.

Dalam penjelasan Pasal 23 ayat (1) tersebut mengisyaratkan bahwa penetapan APBN adalah suatu ukuran bagi sifat pemerintahan negara. Dalam negara yang berdasar fasisme, anggaran ditetapkan secara sepihak oleh pemerintah, tetapi pada negara yang menganut demokrasi perwakilan anggaran pendapatan dan belanja negara ditetapkan dengan undang-undang. Hal yang paling menarik dipetik dari acuan konstitusional ini adalah bahwa menempatkan legislatif sebagai kategori determinasi dalam penyusunan anggaran pendapatan dan belanja negara adalah keniscayaan.

Implementasi nyata dari rumusan konstitusional tersebut maka lahirlah Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia lewat Keputusan DPR – RI Nomor 03A/DPR-RI/I/2001, yang secara spesifik, penyusunan anggaran pendapatan dan belanja negara di diatur dalam pasal 132 – 140 Peraturan Tata Tertib DPR – RI. Peraturan tata tertib ini lebih ditujukan pada kebutuhan internal legislatif sebagai acuan konsepsional dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja negara. Namun problemnya karena peraturan tata tertib ini hanya berlaku pada lingkup internal DPR Pusat maka bagaimana dengan proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah?

Ternyata pada konteksnya, dalam interval waktu relatif tidak begitu lama maka dikeluarkanlah Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, sebagai konsekuensi logis dalam menjawab kebuntuan di daerah pada proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah. Hanya saja, kerangka yuridis formal ini belum teraktualkan secara memadai untuk kemudian dijadikan referensi acuan konstitusional penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah bagi daerah yang telah menerima konsep otonomi.

Hal yang menarik untuk didiskusikan dari keputusan menteri ini adalah menyangkut landasan yuridis tentang munculnya Kepmen ini. Kepmen bisa saja menjadi masalah jika diperhadapkan dengan hirarki perundang-undangan Indonesia, yang tidak mengakui lagi adanya kepmen. Pada sisi konsistensi, tentu saja Kepmen ini lebih bersifat kontra-produktif dengan hirarki perundang-undangan yang ada saat ini. Dalam Tap MPR RI No. VII Tahun 2000 menyebutkan bahwa hirarki perundang-undangan Indonesia adalah :

  1. Undang-Undang Dasar 1945;
  2. Ketetapan MPR
  3. Undang-Undang;
  4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU);
  5. Peraturan Pemerintah
  6. Keputusan Presiden;
  7. Peraturan Daerah.

Tentu saja dengan melihat tata urutan perundang-undangan Indonesia saat ini, berarti Kepmen 29 Tahun 2001 dinilai cacat demi hukum atau sama sekali belum memiliki landasan yuridis yang kuat untuk diterapkan.

Olehnya, berangkat dari pemikiran dasar ini, maka penulis akan mengeksplorasi secara yuridis lewat “ Tinjauan yuridis atas Kepmen 29 Tahun 2001 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah”.

B.   Rumusan Masalah

Sebelumnya dikatakan bahwa isu monumental dari gagasan penyusunan anggaran pemerintah daerah yang berbasis kinerja adalah untuk mewujudkan sistem pemerintahan daerah yang akuntabel, transparan dan lebih terukur maka agenda berikut yang perlu dijawab adalah:

  1. Apa Landasan yuridis Penyusunan Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29 Tahun 2001?
  2. Bagaimana Konsistensi Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29 Tahun 2001 dengan Peraturan Perundang-Undangan Di Indonesia?

C.   Tujuan dan Kegunaan Penelitian

Secara konsepsional suatu penelitian ilmiah selalu dibarengi dengan obyektivitas nilai untuk kemudian menemukan rumusan baru atas obyek yang diteliti. Pada sisi inilah kemudian tujuan penelitian perlu ditempatkan sebagai hal yang terpenting dalam proyek penelitian, yakni :

  1. Mengetahui Landasan yuridis Penyusunan Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29 Tahun 2001;
  2. Mengetahui Konsistensi Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29 Tahun 2001 dengan Peraturan Perundang-Undangan Di Indonesia

Sehingga pada gilirannya penelitian ini berguna :

  1. Sebagai input bagi pihak yang ingin lebih mendalami penyusunan anggaran pemerintah daerah kabupaten yang berbasis kinerja;
  2. Sebagai instrumen dalam mengukur konsistensi pemerintah kabupaten Bone dalam menerapkan model penyusunan anggaran yang berbasis kinerja;
  3. Sebagai sumber informasi bagi pemerintah daerah mengenai prospektiitas penyusunan anggaran yang berbasis kinerja.

Iklan

Comments are disabled.

%d blogger menyukai ini: